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专家解读·城市更新｜刘保奎：培育壮大城市发展新动能

刘保奎：培育壮大城市发展新动能

二维码 47

作者系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所研究员、室主任

城市更新是建设现代化人民城市的重要抓手，也是存量时代实现城市高质量发展、内涵式发展的战略支撑。日前，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是我国第一部以“城市更新”为主题的中长期专项规划。《规划》深入贯彻落实中央城市工作会议精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》要求，明确今后五年城市更新的总体要求、发展目标和重点任务，体现了城市更新在新时期住房城乡建设工作特别是城市工作中的基础性、战略性、牵引性地位。值得注意的是，《规划》将“壮大城市发展新动能”作为“十五五”时期城市更新的六方面重点任务之首，凸显其在建设创新城市、推动高质量发展中的新担当新使命，需要认真学习领会、扎实推动落实。

深刻认识城市更新对培育壮大城市发展新动能的重大意义

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。实施城市更新，不仅是对物质空间的改造，更是推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的系统工程，是存量时代城市发展路径的重大变革。城市更新通过对老旧街区厂区、城中村等改造提升，可为促进科技创新和新质生产力发展腾出新空间、提供新载体，从而激发城市发展动力和创新活力，在空间重塑与动能重构中为城市装上“创新引擎”。

城市更新为培育发展新质生产力提供空间支撑。我国城市进入存量阶段，大量老旧街区厂区空间利用低效、设施滞后。通过城市更新改造，将这些空间改造为符合新质生产力需求的产业空间，转化为科创园区、研发基地、设计工坊等，为人工智能、生物医药等新产业提供低成本落地空间，实现“腾笼换鸟”。

城市更新为优化创新生态提供有效途径。我国许多城市的高校、科研院所建设于20世纪50~60年代，周边区域空间紧张、配套不足，无法满足科技攻关和成果转化需求，导致科研机构创新外溢效应难以充分释放。城市更新通过促进功能和用地混合，嵌入创新孵化、科技服务、共享办公等创新生态，改善公共空间和居住品质，实现创新群体集聚。

城市更新为新技术、新消费提供应用场景。城市更新项目涉及城市基础设施改造、建筑智能化、社区服务提升等具体需求，可为人工智能、新材料、无人驾驶等提供应用场景，加速科技成果向现实生产力转化。同时，城市更新可以促进旧城区功能转换和业态升级，培育沉浸式体验、文化创意、夜间经济等消费新业态，打造消费新场景。

准确把握以城市更新培育壮大城市发展新动能的总体要求

我国城镇化已进入中后期，城市发展转向存量时代，更加需要以高质量城市更新激活城市创新资源，培育壮大城市发展新动能，加快建设创新城市。为此，需把握好以下几点。一是坚持把促进创新作为城市更新的重要导向。要把能否催生新产业、新业态、新模式作为衡量城市更新成效的重要标准，坚决避免过度房地产化的更新模式，腾退空间优先保障科技创新和新兴产业发展需求，为培育新质生产力提供空间支撑。二是坚持因地制宜、分类施策。立足不同规模、不同类型城市产业基础和资源禀赋，采取差异化的城市更新模式和活化策略，依托城市更新布局创新资源、植入创新平台、导入创新产业，探索各自创新发展之路。三是坚持以人民为中心。要把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿城市更新全过程，把最好的资源留给人民、最好的空间留给创新，为科研人员创造良好生活环境和创新生态，让城市更新成为凝聚民心、改善民生、推动发展的惠民工程。四是坚持绿色低碳与智慧赋能。围绕提高城市数字化治理能力和安全韧性水平，用好绿色建筑技术、节能材料、智慧城市、海绵城市等新技术，在城市更新中补齐城市安全短板、消除城市风险隐患，推进城市信息模型（CIM）平台等新型基础设施建设。

以城市更新培育壮大城市发展新动能的重点举措

《规划》强调，要落实区域重大战略，推动城市特色化发展，并围绕创新、开放、存量资源等重点领域，提出培育壮大城市发展新动能的具体举措，为政策落地提供了有力抓手。

在推动城市特色化发展中壮大新动能。特色是城市竞争力的根本所在。要将城市更新同国家战略要求和城市特色结合起来，因地制宜、分类推进城市更新实施，优化现代化城市体系。发挥超大特大城市在城市更新中的示范引领作用，提高城市治理现代化水平，增强城市发展动力，带动城市群、都市圈内大中小城市协调发展。中小城市要依托老旧园区、厂区改造，着力增强产业承接能力，培育特色产业集群。县城要开展体检，推进宜居县城建设，着重提高县城综合承载力、补齐公共服务短板，带动县域城乡融合发展。

在培育创新生态中壮大新动能。创新是城市发展的第一动力。要坚持问题导向和需求导向，依托城市更新改善创新生态，厚植创业孵化、科技咨询等功能，促进老旧街区厂区及低效园区转型升级，打造低成本、包容式创新空间，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。抓住消费升级机遇，以新需求引领新供给，通过城市更新改造升级消费基础设施，培育新型消费场景，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等，为城市持续培育新业态、注入新动力。值得注意的是，伴随人工智能快速发展，建筑业智能化转型潜力巨大，有望形成智能建造产业集群，并带动智能技术装备发展，成为新的增长点。

在激活城市存量资源中壮大新动能。存量资源是城市发展的家底本钱，更是提质增效的重要依托。要全面摸清城市存量资产资源底数，分类制定盘活策略，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。通过功能转换、业态升级、有机更新等方式，推动存量空间向符合城市发展定位的创新空间、产业空间转换，充分释放存量资源的价值潜力。加快探索城市存量空间更新的政策体系，创新功能混合、用途转换、产权流转等土地政策，加大金融、财税政策支持，降低存量空间盘活的交易成本，引导各类市场主体参与存量资源更新。

在提升对外开放合作水平中壮大新动能。开放是城市发展的活力源泉。当前不少城市旧城区设施陈旧、功能单一，难以适应国际化需求。要以城市更新为抓手，推动有条件的城市打造高能级开放平台，嵌入国际会议、涉外服务、国际组织等功能，更好融入国家开放布局、链接国际国内资源。支持有条件的城市在城市更新中预留对外交往空间，承担重大外事外交活动。建设一批国际门户枢纽城市和区域性开放节点城市，举办高水平国际会议、论坛、展览、赛事，提升国际交往功能，增强全球要素配置能力。深化城市更新国际交流，发挥世界城市日、全球可持续发展城市奖（上海奖）等作用，加强在联合国人居署等多边框架下国际合作，分享中国城市更新经验和案例。支持国内建筑企业依托城市更新积累的技术能力，按市场化原则参与“一带一路”沿线国家和地区城市更新项目，提升中国建造品牌国际影响力。

编辑：姜雪